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Energiekonzerne streiten um Schadensersatz War Merkels Atomausstieg verfassungswidrig?

Die Kehrtwende der Bundesregierung nach Fukushima erwischte die Energieversorger kalt. Bis heute klagen sie auf Entschädigung. Das Verfassungsgericht könnte ihnen Recht geben – mit enormen Folgen.

Der plötzliche deutsche Ausstieg aus der Atomkraft nach der Katastrophe von Fukushima war die dramatischste und folgenschwerste Entscheidung von Angela Merkel (CDU) in den Jahren vor dem Ausbruch der Flüchtlingskrise.

Nach der von einem Tsunami ausgelösten Havarie des Atomkraftwerks Fukushima-Daiichi in Japan im Frühjahr 2011 ließ die Bundeskanzlerin acht deutsche Atomkraftwerke sofort und entschädigungslos stilllegen. Die gerade erst geplante Laufzeitverlängerung für die 17 deutschen Meiler wurde einkassiert. Stattdessen wies die Bundesregierung den Betreibern für jede einzelne Anlage feste Abschalttermine zu.

Am Dienstag beschäftigt sich das Bundesverfassungsgericht erstmals mit der Frage, ob das damals auch alles nach Recht und Gesetz zuging. Das darauffolgende Urteil könnte die entscheidende Grundlage für Schadenersatzforderungen der Energiekonzerne von bis zu 20 Milliarden Euro an die Bundesregierung sein.

Faustpfand für die Atomkommission

Worum es nicht geht, ist der Wiedereinstieg in die Atomkraft: In Deutschland gibt es kein Unternehmen mehr, das Willens und in der Lage wäre, die mit dem AKW-Betrieb oder Neubau verbundenen Milliardenrisiken zu tragen.

Doch die Entscheidung der Karlsruher Richter hat beträchtliche Auswirkungen auf die derzeit laufenden Verhandlungen der Atomkommission der Bundesregierung. Dort geht es um die Verteilung der finanziellen Lasten, die durch den Abriss der Kernkraftwerke und der Endlagerung des radioaktiven Mülls entstehen.

Urteilen die Verfassungsrichter in ihrem Sinne, könnten die Energiekonzerne mit einem ansehnlichen Faustpfand in die Schlussrunde der Kommissionsverhandlungen gehen: Sie könnten anbieten, die dann anstehenden Schadenersatzklagen gegen die Bundesregierung fallen zu lassen, wenn diese den Konzernen im Gegenzug bei den Finanzierungsregeln des Atomausstiegs entgegen kommt.

Nach Einschätzung der atomkritischen Umweltorganisation Greenpeace wird es aber nicht so weit kommen: Das Bundesverfassungsgericht werde "keine Basis für milliardenschwere Entschädigungszahlungen liefern", heißt es. Der nach Fukushima beschlossene, beschleunigte Atomausstieg sei sicherlich verfassungskonform, glaubt Greenpeace – und belegt diese Einschätzung mit zwei Argumenten.

So behaupten die Umweltschützer, dass die Bundesregierung im Sommer 2011 mit der 13. Novelle des Atomgesetzes nur den ersten Ausstiegsbeschluss aus dem Jahre 2002 wieder hergestellt habe – und den hatten die Energiekonzerne damals ja sogar selbst unterschrieben. Lediglich die zwischenzeitlich von der schwarz-gelben Regierungskoalition geplante Laufzeitverlängerung für die deutschen Kernkraftwerke von durchschnittlich zwölf Jahren sei nach Fukushima wieder zurückgenommen worden.

Kalkar-Entscheidung ging zu Lasten der Konzerne

Zweitens verweist Greenpeace auf die 1978 gefällte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum sogenannten Schnellen Brüter in Kalkar. In ihrem damaligen Urteil stellten die Richter fest, dass der Staat sogar verpflichtet sei, möglichen Gefahren der Atomkraft "mit den erforderlichen verfassungsmäßigen Mitteln zu begegnen".

"Auch für deutsche Atomkraftwerke", so schließt Greenpeace aus dem früheren Urteil, "ist belegt, dass mögliche Terrorangriffe große Freisetzungen von Radioaktivität mit katastrophaler Wirkung zur Folge haben können". Nach dem Grundgesetz müsse die Bevölkerung also "effektiv in ihrem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit vor den Risiken der Atomkraft geschützt werden".

Dass die Verfassungsrichter diesen Argumentationslinien folgen, ist jedoch keineswegs ausgemacht. Denn wie aus einer Analyse der am Verfahren nicht beteiligten Anwaltssozietät White & Case hervorgeht, hatte die Bundesregierung mit dem "zweiten" Atomausstieg des Jahres 2011 eben nicht einfach die Bedingungen des ersten Ausstiegs von 2002 wieder hergestellt. Vielmehr habe es nach Fukushima einen "substanziellen Systemwechsel" gegeben.

Denn die Bundesregierung hatte 2002 den einzelnen Atomkraftwerken noch "Reststrom-Mengen" zugewiesen und den Betreibern die Freiheit gelassen, diese Produktionskontingente weitgehend frei zwischen den Anlagen zu tauschen. Ein Zugeständnis, das die Bundesregierung damals gerade aus Rücksicht auf die Eigentumsrechte der Konzerne gemacht hatte.

Dieses System übertragbarer Reststrommengen wurde durch den Ausstiegsbeschluss im Fukushima-Jahr allerdings komplett abgeschafft. Stattdessen wurden feste Abschaltdaten vorgegeben. Insgesamt acht Kraftwerken wurde das Recht zum Leistungsbetrieb völlig unabhängig von noch vorhandenen Reststrommengen im August 2011 entzogen.

Für die anderen Kraftwerke gelten seither gestaffelte Abschaltdaten, so dass im Jahr 2022 die letzten Kernkraftwerke zwingend vom Netz gehen müssen. Die Bundesregierung strich also nicht nur die von der schwarz-gelben Koalition beschlossene Laufzeitverlängerung, sie strich auch rückwirkend die zuvor genehmigten Produktionskontingente.

Gilt das Grundrecht auf Eigentum auch für Atomkonzerne?

Die Verfassungsrichter werden sich deshalb erneut mit der Frage auseinandersetzen müssen, wie weit das in Artikel 14 Grundgesetz niedergelegte Grundrecht auf Eigentum reicht. Bezieht es auch Produktionslizenzen ein? Enteignungen durch den Staat sind grundsätzlich erlaubt, wenn ein höherwertiges gesellschaftliches Interesse dies erfordert. Allerdings muss der Staat in der Regel eine angemessene Entschädigung zahlen – was im Falle der AKW-Stilllegungen unterblieb.

Zwar bezieht sich Greenpeace zu Recht auf die wegweisende Kalkar-Entscheidung von 1978. Damals bestätigten die Verfassungsrichter, dass die Nutzung der Kernenergie unter Parlamentsvorbehalt steht und der Gesetzgeber entscheiden darf, welches Restrisiko von einer Gesellschaft in Kauf zu nehmen ist. Doch nach Einschätzung von White & Case seien dabei auch die Grundrechte der betroffenen Unternehmen zu beachten: "Wenn der Gesetzgeber also für die Zukunft ein Restrisiko anders bewerten will, heißt das nicht automatisch, dass ohne weiteres in geschützte Rechtspositionen der Betreiber und in bestehende Vertrauenstatbestände eingegriffen werden darf."

Fukushima war kein Fall von "Restrisiko"

Neben dieser groben Argumentationslinie wird es bei der nun angesetzten, zweitätigen mündlichen Verhandlung auch im Detail um die Bedeutung des Fukushima-Unfalls gehen.

Denn die Richter werden darüber befinden müssen, ob sich in Japan wirklich ein unkalkulierbares "Restrisiko" manifestiert hat, in dessen Licht Kernenergie grundsätzlich als so gefährlich erscheint, dass die Bundesregierung mit drastischen eigentumsrechtlichen Schritten reagieren durfte und vielleicht sogar musste.

Nach einer anderen Lesart war Fukushima nämlich keinesfalls ein Fall von "Restrisiko". Es handelte sich vielmehr um eine sehr wohl absehbare und vermeidbare Katastrophe: Die Bauherren in Japan hatten schlicht den Hochwasser- und Tsunami-Schutz in haarsträubender Weise vernachlässigt. Die Reaktorsicherheitskommission hatte nach Fukushima recht deutlich festgestellt, dass eine vergleichbare Gefahrenlage in Deutschland nicht besteht.

Neben den Fragen des Eigentums- und Vertrauensschutzes wird es in Karlsruhe auch darum gehen, ob die Bundesregierung mit ihrer Sofort-Stilllegung der ältesten Atomkraftwerke den Gleichheitssatz des Grundgesetzes nach Artikel 3 verletzt hat. Demnach darf wesentlich Gleiches nicht ohne Grund ungleich behandelt werden.

Deshalb stellt sich für die Vertreter der Energiekonzerne die Frage, warum acht Atomkraftwerke nach Fukushima auf einmal als so gefährlich galten, dass sie sofort vom Netz mussten: Erst wenige Monate zuvor hatte die Bundesregierung für die damals noch geplante Laufzeitverlängerung ja ausdrücklich die Sicherheit aller deutscher Atomkraftwerke bestätigt.

Vattenfall ist vor Gericht ein Sonderfall

Zudem wird der besondere Fall des Energiekonzerns Vattenfall das Verfassungsgericht wohl zusätzlich beschäftigen: Denn zunächst ist unklar, ob ein schwedischer Staatskonzern überhaupt Grundrechtsschutz in Deutschland genießt.

Darüber hinaus könnte im Falle von Vattenfall ein besonders schwerer Fall von Ungleichbehandlung vorliegen. Denn die Bundesregierung hatte bei der Sofort-Stilllegung 2011 grundsätzlich das Alter der AKWs als Auswahlkriterium genommen: Nur der Vattenfall-Meiler Krümmel wurde – obgleich jünger – ebenfalls unverzüglich aus dem Verkehr gezogen, und dies wohl nur, weil er allgemein als "Pannenmeiler" galt. Seine Betriebslizenz hatte das AKW bei Hamburg aber bis dahin nicht verloren, was eigentlich einer behördlichen Bestätigung seiner grundsätzliche Betriebssicherheit gleichkommt.

Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe spielt neben dem höchsten deutschen Gericht, dem Bundesgerichtshof (BGH), eine besondere Rolle: Das Verfassungsgericht hat gleichberechtigt neben Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung und Bundespräsident den Rang eines Verfassungsorgans. Es hat besondere Kompetenzen im Staats- und Völkerrecht und gilt als "Hüter der Verfassung".

Die Bundesregierung wird in dem Fall vertreten vom Berliner Staatsrechtler an der Humboldt-Universität, Christoph Möllers und Gregor Franßen von der Kanzlei Heinemann & Partner, der auf Verwaltungs-, Vergabe- und Umweltrecht spezialisiert ist. Die Energiekonzerne werden von internationalen Anwaltssozietäten, darunter Gleiss Lutz und Freshfields vertreten. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts wird allerdings erst in einigen Monaten erwartet.

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